Miljöavgifter: Genomförande och miljöeffektivitet

MILJÖAVGIFTER

Genomförande och miljöeffektivitet

FÖRORD

Europeiska miljöbyråns arbete med att granska och utvärdera miljöpolitiska instrument intensifierades i början av 1996, då Europaparlamentets utskott för miljö, folkhälsa och konsumentskydd uppmanade miljöbyrån att snarast utarbeta två översiktliga rapporter, en om "gröna avgifter" och en om "frivilliga överenskommelser på miljöområdet".

I Europeiska miljöbyråns uppdrag ingår "att tillhandahålla riktad information i rätt tid". Denna rapport om miljöavgifter riktar sig till politiska beslutsfattare och allmänheten, och utgivningen sammanfaller med kommissionens pågående arbete med ett meddelande om miljöavgifter i medlemsstaterna. Rapporten om "frivilliga överenskommelser" kommer att publiceras i slutet av 1996.

Båda rapporterna är exempel på miljöbyråns rapporter om det aktuella forskningsläget och framtidsutsikterna, vilka syftar till att förse den politiska debatten med den bästa information som finns att tillgå. Avsikten är dessutom att rapporterna skall vara lättillgängliga så att de främjar ett bredare engagemang från EU-medborgarnas sida i arbetet med att utveckla och genomföra politiska åtgärder, något som skulle berika den "process med samråd i förhand" som vissa av parlamentets ledamöter har efterlyst.

En hel del har redan skrivits om gröna avgifter, i synnerhet av OECD, Nordiska rådet och Europeiska kommissionen, och miljöbyrån har alltid behov av att göra förbättringar av det arbete som har utförts. Följaktligen läggs tonvikten i denna kortfattade rapport vid gröna avgifters miljöeffektivitet och vid de politiska hindren för att genomföra dem samt sätten att överbrygga dessa hinder. Dessutom försöker författarna att betona värdet av andra miljöavgifter än energiskatter, och avsikten är att rapporten skall vara tillgänglig även för lekmän på området.

En av de viktigaste fördelarna med miljöavgifter är att de kan korrigera felaktiga prissignaler på marknaden genom att se till att kostnader för förorening och andra miljökostnader införlivas med priset på den produkt eller tjänst som orsakat dessa kostnader - vilket är ett sätt både att "rätta till priserna" och att tillämpa principen "förorenaren betalar". Denna fördel med miljöavgifter erkändes i slutsatserna från rådets (miljö) sammanträde den 12 december 1991 beträffande en gemensam plattform för gemenskapen inför FN-konferensen om miljö och hållbar utveckling 1992:

"För att den nivå av omfördelning av de ekonomiska resurserna som är en förutsättning för en hållbar utveckling skall kunna uppnås, krävs att hela samhälls- och miljökostnaden införlivas med de ekonomiska verksamheterna så att externa miljöfaktorer görs interna. Detta innebär att de miljökostnader och andra kostnader som hänger samman med ett hållbart utnyttjande av naturtillgångar och som bärs av det levererande landet skall återspeglas i de ekonomiska verksamheterna. Några av de medel som skulle kunna leda till detta är ekonomiska instrument och beskattningsinstrument."

Sedan dess har användningen av miljöavgifter ökat, men det finns fortfarande avsevärt utrymme för en mycket mera omfattande användning av dem. Det är vår förhoppning att denna rapport kommer att stimulera ytterligare utveckling och utvärdering av politiska verktyg på området. För att de strukturella förändringar som är en förutsättning för en hållbar utveckling skall kunna uppnås krävs mera långtgående skattereformer som gynnar "nyttigheter" som sysselsättning och missgynnar "onyttigheter" som förorening och miljöförstöring.

Det är emellertid så att framsteg i fråga om miljöavgifter inte kan göras med mindre än att förändringar sker på EU-nivå så att åtgärder på beskattningsområdet kan göras mera harmoniserade och mera förenliga med den gemensamma marknaden och nyckelsektorer som energi, transport och jordbruk. Dessutom behövs förenklingar i fråga om politiskt majoritetsstöd för beskattningsåtgärder, något som eventuellt skulle kunna åstadkommas vid den pågående regeringskonferensen.

Miljöbyrån har utarbetat denna rapport på grundval av utkast som tillhandahållits av Paul Ekins (Forum for the Future, Storbritannien), Mikael Skou Andersen (Aarhus universitet, Danmark) och Hans Vos (DHV Miljö och Infrastruktur, Nederländerna). Projektet har samordnats av Teresa Ribeiro (projektledare). Betydande tillägg och redaktionell hjälp har tillhandahållits av David Gee och Kai Schlegelmilch med stöd från Keimpe Wieringa.

Rapporten har granskats av en rådgivande grupp bestående av två medlemmar av miljöbyråns vetenskapliga kommitté - Frank Convery (University College, Dublin) och Knut Alfsen (den norska statistikmyndigheten) -, Jos Delbeke (Europeiska kommissionen, GD XI), Jean-Philippe Barde (OECD) och representanter från sekretariatet vid Europaparlamentets utskott för miljö, folkhälsa och konsumentskydd. Ytterligare tekniskt samråd har skett med miljöbyråns nationella brännpunktsgrupp (BIONET) och Klaus Thostrup (DG XXI).

Jag vill gärna tacka miljöbyråns projektgrupp och övriga medarbetare för deras arbete med att på så kort tid utarbeta denna rapport.

Domingo Jiménez-Beltrán
Verkställande direktör

SAMMANFATTNING

Viktigare slutsatser

1. Trots att man i EU:s femte handlingsprogram för miljön år 1992 rekommenderade en större användning av ekonomiska instrument som till exempel miljöavgifter, har på EU-nivå endast en mindre ökning av användningen av sådana skett sedan dess. På medlemsstatsnivå har emellertid en UI ägt rum under det senaste decenniet, och ökningstakten har tilltagit under de senaste 5-6 åren. Detta är särskilt uppenbart i Skandinavien, men tydligt även i Österrike, Belgien, Frankrike, Tyskland, Nederländerna och Storbritannien.
   
2. I rapporten granskas utvärderande studier av 16 olika miljöavgifter. Inom ramen för de olika studiernas räckvidd förefaller dessa miljöavgifter ha varit miljöeffektiva, d.v.s. deras mål på miljöområdet har uppnåtts, och dessutom förefaller dessa mål ha uppnåtts till rimliga kostnader. Som exempel på särskilt lyckade miljöavgifter kan nämnas avgifterna på svaveldioxid och kväveoxider i Sverige, avgiften på giftigt avfall i Tyskland, avgiften på vattenförorening i Nederländerna och de differentierade avgifterna på blyhaltigt bränsle och "miljövänlig" diesel i Sverige.
   
3. De flesta hinder för tillämpningen, särskilt vad gäller energiskatter, som till exempel möjliga negativa effekter på konkurrenskraften, på sysselsättningen (särskilt i specifika sektorer eller regioner) och på låginkomsttagare, kan överbryggas genom:
   • noggrann utformning,
   • användning av miljöavgifter och intäkterna från dem inom ramen för politiska paket och "gröna" skattereformer,
   • genomförande i etapper, och
   • omfattande samråd och information.

   De eventuella negativa effekterna kan mildras tack vare de åtgärder som nämns ovan, vilket senare års erfarenhet i Skandinavien visar. Ett lands övergripande konkurrenskraft kan förbättras genom noggrant utformade avgifter som befrämjar nytänkande och stimulerar strukturella förändringar - det senare är dock ännu så länge endast spekulationer.

4. I takt med att huvudfokus på miljöområdet flyttas från lokala utsläpp och problem, som exempelvis industriutsläpp från oljeledningar och skorstenar, till mera diffusa och rörliga källor till förorening, som till exempel fast avfall, eller föroreningar som kommer från jordbruks- och transportsektorerna, skapas allt större utrymme för ökad användning av miljöavgifter och andra marknadsbaserade instrument, både på medlemsstatsnivå och på EU-nivå.
   
5. Miljöavgifter som är väl utformade och som genomförs så att man kan utnyttja de fördelar som nämns ovan skulle kunna leda till förbättringar på fyra för samhällsnyttan viktiga områden:
   • Miljön.
   • Nytänkande och konkurrenskraft.
   • Sysselsättningen.
   • Skattesystemet.

Detta är de viktigaste slutsatserna i en rapport om miljöavgifter som Europeiska miljöbyrån har utarbetat på Europaparlamentets uppdrag. Rapporten ger en översikt över viktigare frågor i samband med miljöavgifter, och lägger i detta sammanhang särskild tonvikt vid avgifternas miljöeffektivitet och vid de politiska hindren för deras genomförande. I rapporten finns endast kortfattade exempel på miljöavgifter; mera djupgående granskningar av miljöavgifter kan erhållas från OECD (1995).

Viktigare frågor

Varför miljöavgifter?

De främsta argumenten för användning av miljöavgifter är följande:

• De är särskilt effektiva instrument för att göra det externa internt, d.v.s. att låta kostnaderna för miljövårdstjänster och miljöskador (och åtgärdande av skadorna) ingå direkt i priset på de varor, tjänster eller aktiviteter som orsakar dem. Härigenom bidrar miljöavgifter till genomförandet av principen "förorenaren betalar" och till integreringen av ekonomisk politik och miljöpolitik.
• De kan uppmuntra såväl konsumenter som producenter att ändra sitt beteende i riktning mot ett mera "ekologiskt effektivt" resursutnyttjande, de kan stimulera nytänkande och strukturella förändringar, och de kan leda till att gällande regler följs i större utsträckning.
• De kan generera intäkter som kan användas för förbättringar på miljöutgiftsområdet och/eller för att sänka skatter på arbete, kapital och sparande.
• De kan vara särskilt effektiva politiska verktyg på de områden som för närvarande har högst prioritet, nämligen föroreningar från "diffusa" källor, d.v.s. utsläpp från transporter (inbegripet luft- och havstransport), avfall (t.ex. förpackningar och batterier) och kemikalier från jordbruket (t.ex. bekämpnings- och gödningsmedel).

Olika typer av miljöavgifter

För att göra det lättare att bedöma olika miljöavgifters effektivitet har man delat in dem i tre huvudtyper (på grundval av deras viktigaste politiska syfte):

1. Kostnadstäckande avgifter - som exempelvis är avsedda att täcka kostnaderna för miljövårdstjänster och åtgärder för att mildra effekter, såsom vattenrening ("användaravgifter"), och som kan användas för relaterade utgifter på miljöområdet ("öronmärkta avgifter").
2. Styrande avgifter - som syftar till att ändra producenternas och/eller konsumenternas beteende.
3. Miljöskatter - som primärt syftar till att generera intäkter.

I många fall handlar det i praktiken om en kombination av dessa tre typer.

Utvecklingen av miljöavgifter har i stora drag gått från kostnadstäckande avgifter på 60- och 70-talen, via kombinationer av styrande avgifter och miljöskatter på 80- och 90-talen, till senare års integrering av miljöavgifter inom ramen för "gröna" skattereformer, där avgifter på "onyttigheter" som förorening ersätter avgifter på "nyttigheter" som arbete.

Vem använder miljöavgifter?

De aktuella trenderna i fråga om miljöavgifter (här indelade i energiskatter och andra avgifter) kan sammanfattas på följande sätt:

• Miljöavgifter (d.v.s. andra avgifter än energiskatter enligt den GDXII-klassificering som tillämpas av Europeiska kommissionen) utgjorde 1993 endast 1,5 % av all beskattning inom EU. Endast i ett fåtal länder svarade miljöavgifter för en större andel (Nederländerna 5,1 %, Danmark 4 %). De avgifter som klassificeras som energiskatter utgjorde emellertid en större del (EU-genomsnitt 5,2 %, upp till cirka 10 % i Portugal och Grekland och 6-7 % i Italien och Storbritannien).
• Den allmänna utvecklingen på beskattningsområdet sedan 1980 kan sammanfattas med att skatter på arbete ökat sin andel medan skatter på kapital minskat sin, under det att energiskatternas och miljöavgifternas andel har legat på ungefär samma nivå, med en smärre ökning för energiskatternas del.
• På EU-nivå har förvisso inga större framsteg gjorts i fråga om genomförande av miljöavgifter, men avsevärda framsteg har gjorts på medlemsstatsnivå, särskilt i länderna i Nordeuropa.
• I ett flertal länder är man för närvarande i färd med att genomföra miljöavgifter inom ramen för "gröna" skattereformer, varvid man tack vare de nya skatteintäkterna kan sänka skatter på andra områden, till exempel skatten på arbete.

Fungerar miljöavgifter?

I tabell 1 ges en sammanfattning av resultaten av en granskning och kvalitativ bedömning av de fåtaliga utvärderande studier av miljöavgifter som för närvarande finns att tillgå. De viktigaste slutsatserna är följande:

• De avgifter som utvärderats visade sig vara till gagn för miljön och förefaller i de flesta av fallen vara kostnadseffektiva inom ramen för de olika studiernas räckvidd.
• Några exempel på särskilt effektiva avgifter är den svenska avgiften på luftförorening, den nederländska avgiften på vattenförorening och NO_x-avgiften och systemet med differentierade avgifter på fordonsbränslen i Sverige.
• Styrande avgifter är i allmänhet miljöeffektiva om avgifterna är tillräckligt höga för att stimulera åtgärder för minskning av utsläpp eller liknande.
• De kostnadstäckande avgifterna får avsevärt mycket bättre miljöeffektivitet om intäkterna används till miljövårdsutgifter inom det aktuella området.
• Avgifterna kan få effekt efter förhållandevis kort tid (2-4 år), vilket gör dem bättre än andra miljöpolitiska verktyg. Energiskatter och viss lagstiftning kan dock behöva 10-15 år för att ge nämnvärda uppfostringseffekter.
• Det är svårt att bedöma en avgift och dess miljöeffekter. Ofta ingår avgifterna i ett politiskt paket vars delar är intimt förbundna med varandra, vilket gör att avgiftens egna effekter inte alltid kan isoleras.

Förutom det som nämns ovan kan avgifter få ett flertal miljöeffekter och ge indirekta fördelar som kan leda till politiska förbättringar på fyra nyckelområden: miljön, nytänkande och konkurrenskraft, sysselsättningen och skattesystemet.

Tabell 1: Sammanfattning av en bedömning av vissa miljöavgifter

Teckenförklaring:
+/++/+++ = liten/ganska stor/stor effekt
0 = ingen effekt alls eller ingen nämnvärd effekt
? = effekten okänd

Politiska hinder

Det finns ett flertal betydande politiska hinder för införande av miljöavgifter, särskilt energiskatter:

• De eventuella effekterna på konkurrenskraften, och ofta på sysselsättningen, särskilt i vissa sektorer eller regioner.
• De eventuella effekterna på låginkomsttagarna (d.v.s. de fattiga skulle kunna komma att betala mera än de rika, relativt sett).
• Eventuella konflikter mellan nationell beskattning och de regler som gäller på EU-nivå eller inom internationell handel.
• Regeln om enhälliga beslut inom EU vid omröstning om åtgärder på beskattningsområdet.
• Uppfattningen att avgifterna måste vara höga för att fungera.
• Den eventuella konflikten mellan ändrat beteende (d.v.s. mindre skatt) och bibehållna intäktsnivåer.
• Befintliga statsbidrag, regler och liknande som ger oönskade effekter på miljöområdet.
• Politik på andra områden och kulturella faktorer som motverkar eller hindrar miljöavgifter.

I rapporten drar man slutsatsen att de flesta av hindren för genomförande av miljöavgifter kan överbryggas genom:

• Avskaffande av statsstöd och regler som ger oönskade effekter på miljöområdet.
• Noggrann utformning av miljöavgifterna och av åtgärder för dämpning av deras bieffekter.
• Användning av miljöavgifter och intäkterna från dem inom ramen för politiska paket och "gröna" skattereformer.
• Genomförande i etapper.
• Omfattande samråd.
• Information.

Frågan om avgifterna är förenliga med EU:s regler och förfarandet med enhälligt beslutsfattande måste diskuteras.

Länders övergripande konkurrenskraft kan förbättras genom väl utformade miljöavgifter som stimulerar nytänkande och eventuellt befrämjar strukturella förändringar.

Rekommendationer

1. Ökad användning av miljöavgifter

Behovet av att förändra produktions- och konsumtionsmönster har fått ett brett erkännande sedan Riokonferensen 1992, men i rapporten om översyn av det femte handlingsprogrammet för miljön, Miljön i Europeiska unionen 1995, som publicerades av Europeiska miljöbyrån i slutet av 1995, dras slutsatsen att "de flesta trender i fråga om produktion och konsumtion är oförändrade" ännu tre år efter offentliggörandet av det femte handlingsprogrammet. Miljöavgifter är ett av de politiska instrument som kan bidra till att åstadkomma de önskade strukturella förändringarna genom att korrigera prissignaler och snedvridning på marknaden. Därför bör miljöavgifter användas i större utsträckning.

Det finns tre huvudsakliga metoder att utöka användningen av miljöavgifter:

• De kan utvidgas till att omfatta fler länder i Europa.
• De kan göras mera harmoniserade och inbördes förenliga på EU-nivå.
• Man kan ta fram nya typer av beskattningsobjekt, som i högre grad än nu bygger både på utgångsmaterial och på utsläpp, och utvidga avgifterna till att omfatta nya eller utvidgade beskattningsobjekt, till exempel vattentillgångar, mineralråvaror, farliga kemikalier, transporter (luft- och havstransporter), markanvändning och turism. Det fysiska resursflödet genom ekonomin, exempelvis energi, mineralråvaror och vinster från markanvändning, skulle kunna ge betydande skatteintäkter som kan komma till användning inom ramen för "gröna" skattereformer.

2. Noggrann utformning och genomtänkt genomförande

Nyttan av miljöavgifter är avsevärd liksom deras potential för ökad användning, men för att man skall kunna dra praktisk nytta av dem krävs en noggrann utformning och ett väl genomtänkt genomförande av dem. I rutan nedan, som inte gör några anspråk på fullständighet, finns en sammanfattning av några viktiga punkter i fråga om framgångsrikt genomförande av miljöavgifter.

3. Mer och bättre utvärdering

Teoretisk utvärdering av miljöavgifter är ett väl utvecklat område, men adekvata utvärderingar av praktiska erfarenheter av sådana avgifter är fortfarande relativt sällsynta. Följaktligen kan beslutsprocesserna hämmas av bristande återkoppling om hur väl olika alternativa strategier fungerar. För att denna situation skall kunna förbättras krävs ökade utvärderingsinsatser, bättre tillgång på tillförlitliga data och utvärderingsmekanismer som ingår i det politiska paketet i fråga. Behovet av att integrera utvärdering och utformning av avgifter har erkänts av OECD, som har tagit fram riktlinjer i fråga om metoder för utvärdering av ekonomiska instrument (OECD, kommer att publiceras under 1996).

4. Mer forskning, särskilt om politiska paket och externa faktorer

Miljöavgifter fungerar ofta som bäst när de är en del av ett politiskt paket som syftar till att lösa ett (eller flera) miljöproblem, men i sådana fall är samspelet mellan olika politiska verktyg ofta komplicerat. Vidare analys och större förståelse av dessa frågor vore ytterst användbart vid framtida beslut om utformning av politiken på området. Det vore av särskilt stor nytta om man kunde utveckla en ram för bedömning av olika politiska verktygs lämplighet för olika typer av miljöproblem.

Slutligen behövs forskning för att förbättra utformningen av miljöavgifter, i synnerhet forskning på områden som ekonomiska modeller och utvärdering av externa faktorer, särskilt deras fördelningsaspekter.

Det är uppenbart att det behövs mer forskning, men redan nu är så mycket känt att en omfattande utveckling av politiken på området miljöavgifter får anses vara berättigad.

Checklista för framgångsrikt genomförande av miljöavgifter:

RAPPORTEN I DESS HELHET HAR FÖLJANDE UPPLÄGGNING:

FÖRORD
SAMMANFATTNING
INLEDNING
VARFÖR MILJÖAVGIFTER?
OLIKA TYPER AV MILJÖAVGIFTER
VEM ANVÄNDER MILJÖAVGIFTER?
FUNGERAR MILJÖAVGIFTER?
GENOMFÖRANDE: HINDER OCH LÖSNINGAR
REKOMMENDATIONER FÖR FRAMTIDA ÅTGÄRDER OCH FORSKNING
BILAGA I - ALLMÄNNA BESKATTNINGSTRENDER 1970-1990
BILAGA II - KORTFATTAD ÖVERSIKT ÖVER DE GRANSKADE AVGIFTERNA
BILAGA III - NÅGRA MILJÖAVGIFTER (ICKE-ENERGISKATTER)